Zakon o zaštiti potrošača treba ove jeseni da dobije svoju četvrtu iteraciju, računajući od 2010. godine, kad je prvi put u Srbiji donet zakon koji je u potpunosti zasnovan na transpoziciji pravila evropskog potrošačkog prava. Iako je važeći zakon tek napunio četiri godine, nacrt potpuno novog zakona je nedavno predstavljen javnosti preko platforme e-Konsultacije, i sadrži dopune materijalnih pravila u oblasti digitalnih usluga i isporuke digitalnih sadržaja, predugovornog informisanja potrošača od strane trgovaca, preciziranje zahteva saobraznosti robe i odgovornosti trgovca za nesaobraznost, manje izmene u delu sprovođenja vansudskog postupka rešavanja potrošačkih sporova, kao i druge intervencije kod pojedinih odredbi važećeg zakona. Kao glavni razlozi za izradu ove zakonske novele, u obrazloženju nacrta zakona, navedeni su nedovoljno uređen i funkcionalan sistem za efikasno vansudsko rešavanje potrošačkih sporova, potrebe za jačom i posebno uređenom zaštitom potrošača u oblasti digitalnih sadržaja i digitalnih usluga i potreba za usklađivanjem sa novim direktivama Evropske unije i to posebno sa Direktivom (EU) 2019/2161 o boljoj primeni i modernizaciji pravila EU o zaštiti potrošača, Direktivom (EU) 2019/770 o određenim aspektima ugovora o isporuci digitalnog sadržaja i digitalnih usluga i Direktivom (EU) 2019/771 o određenim aspektima ugovora o prodaji robe.
Najveće nedoumice i prilično žučnu raspravu u krugovima potrošačkih organizacija i delu javnosti je, međutim, izazvala jedna odredba u zakonskom tekstu od 220 članova. U pitanju je član 4. nacrta zakona, koji uređuje njegovu primenu, i koji značajno menja važeći pravni režim primene Zakona o zaštiti potrošača. Naime, već u stavu 1. ovog člana, propisano je da se odredbe ovog zakona primenjuju na odnose potrošača i trgovaca, koji su predmet ovog zakona, osim u slučaju postojanja posebnih propisa koji sadrže odredbe koje imaju isti cilj i uređuju predmetne odnose, u kojem slučaju se primenjuju ti posebni propisi. Ovakva formulacija daje potpuni primat drugim, sektorskim propisima, u odnosu na primenu Zakona o zaštiti potrošača, kod svih odnosa gde je sa jedne strane kupac koji ima svojstvo potrošača, odnosno kad je u pitanju fizičko lice koje na tržištu pribavlja robu ili usluge u svrhe koje nisu namenjene njegovoj poslovnoj ili drugoj komercijalnoj delatnosti, a s druge strane trgovac, prodavac, pružalac usluga, svako lice koje nastupa na tržištu u okviru svoje poslovne delatnosti ili u druge komercijalne svrhe.
Neposredna pravna posledica predloženog zakonskog rešenja jeste da svaki sektorski propis, uključujući podzakonske akte ranga uredbe ili pravilnika, može da derogira pravila o zaštiti potrošača iz ovog zakona, ako i kada propiše nešto drugo u vezi uzajamnih prava i obaveza kupca/potrošača/korisnika i trgovca/prodavca/pružaoca usluga za konkretnu oblast. Na primer, takva mogućnost može da se javi u sektorskim oblastima kao što su telekomunikacije, energetika, pa čak i kod podzakonskih akata kojima se uređuju posebni uslovi trgovine ili mere zaštite tržišta. Posebno je indikativna oblast komunalnih usluga, u kojoj opšte uslove za pružanje pojedinih usluga utvrđuje lokalna samouprava svojim aktima, koji bi na taj način takođe imali primat primene u odnosu na opšta pravila Zakona o zaštiti potrošača. Na taj način se uvodi sektorski partikularizam i otvaraju vrata mogućnosti derogiranja pojedinih zakonskih pravila bilo kojim drugim nacionalnim propisom.
Objašnjenje koje se može dobiti povodom ovog pitanja od strane predlagača jeste da konkretna odredba predstavlja izraz pravne harmonizacije sa pravom Evropske unije i doslovno preuzimanje odgovarajućeg kolizionog pravila iz člana 3.2 Direktive 2011/83/EU o pravima potrošača, koja propisuje da ako bilo koja od odredaba te Direktive protivreči odredbi nekog drugog akta Unije koji uređuje posebne sektore, odredba toga drugog akta Unije ima prednost i primenjuje se na te posebne sektore. Naizgled, zaista je u pitanju gotovo doslovno preuzimanje istovetne odredbe, s tim što se javlja suštinska razlika u njenom dejstvu. Citirana koliziona odredba Direktive daje primat u primeni drugim aktima Evropske unije koji uređuju posebne sektore. S druge strane, sporna odredba iz nacrta zakona upućuje na primenu domaćih sektorskih propisa, koji mogu biti takođe usklađeni sa sektorskim propisom EU, ako takav propis postoji, ali ne moraju biti, i to često nisu. Pored toga, u novijoj zakonodavnoj praksi kod nas, učestali su slučajevi zaobilaženja obaveza sektorske pravne harmonizacije, raznim zakonima i podzakonskim aktima kojima se uređuje nešto posebno, vanredno ili privremeno, po ubrzanom postupku i bez punog ispitivanja usklađenosti sa pravom EU. Drugim rečima, kolizionom odredbom iz nacrta zakona se „izlazi“ iz domena pravila propisanih tim zakonom, koji je (makar u delu materijalnih pravila zaštite potrošača) u značajnoj meri usklađen sa pravom EU, na teren sektorskih propisa neizvesnog nivoa usklađenosti, uz mogućnost da se pojedinim ad hoc sektorskim aktima dodatno oteža položaj potrošača.
Uspešna pravna harmonizacija sa propisima EU, naročito u kompleksnoj i regulatorno razuđenoj oblasti kao što je zaštita potrošača, nesumnjivo je veliki izazov. Posebno treba imati u vidu da kod citirane Direktive 2011/83/EU o pravima potrošača, koja je imala izvesne izmene putem tzv. Modernizacijske Direktive 2019/2161, važi pravilo maksimalne harmonizacije koje ne dozvoljava zemljama članicama da svojim nacionalnim propisima predvide odstupanja od odredaba te direktive, uključujući davanje višeg nivoa zaštite potrošača. Međutim, pravna harmonizacija ne može da bude puka transliteracija pravila uredbi i direktiva EU, već je potrebno imati u vidu specifičnosti pravnog poretka u koji se ta pravila transponuju. Slično kao kod softverske aplikacije koja treba istovetno da funkcioniše na različitim operativnim sistemima, tako i preuzimanje propisa EU podrazumeva zahtev da preuzeti propisi proizvode istovetne efekte u svakom pojedinačnom nacionalnom pravnom poretku.
Važeća koliziona odredba Zakona, koja predviđa primenu posebnih propisa ako obezbeđuju viši nivo zaštite prava potrošača, takođe je problematična i nesumnjivo nije usklađena sa relevantnim pravilima EU. S druge strane, potrebno je sprečiti mogućnost da se jednom kolizionom zakonskom odredbom dezavuišu sva propisana zakonska pravila i baci senka na primenu celokupnog sistema zaštite potrošača. Takav korak bi učinio bespredmetnim bilo kakve napore na usklađivanju materijalnog potrošačkog prava sa evropskim pravom i unapređenju pravila i instrumenata pravne zaštite potrošača koji se sprovode tekućim ili nekim budućim izmenama zakona.
Ovaj tekst je objavljen kao deo projekta Unapređenje položaja potrošača kroz jačanje politike konkurencije, koji sprovodi Centar za evropske politike u okviru projekta EU Resurs Centar za civilno društvo u Srbiji koji realizuje Beogradska otvorena škola, a podržava Evropska unija. Za njegovu sadržinu odgovoran je isključivo Centar za evropske politike i on nužno ne odražava stavove Evropske unije.
Tekst je prvobitno objavljen na portalu Nove ekonomije, i dostupan je putem ovog linka.